یک حقوقدان: ناشران باید پروانه کسب را از اتحادیه بگیرند/ مجوز وزارت فرهنگ کافی نیست

به گزارش خبرنگار کتاب ایرنا، اتحادیه ناشران و کتاب فروشان تهران یک نهاد صنفی با سابقه بیش از 60 سال است که اعضای آن را ناشران و کتاب فروشان فعال تشکیل می دهند، در دوره های مختلف زمانی درباره قانونی بودن فعالیت این اتحادیه مسائلی مطرح بود.

پیش از این در گفت گوی ایرنا با سیدعباس حسینی نیک حقوقدان و رئیس هیات مدیره انجمن فرهنگی ناشران دانشگاهی موضوع غیرقانونی بودن فعالیت این اتحادیه برای ناشران مطرح و فعالیت این نهاد مختص کتاب فروشان اعلام شده بود که می توانید اینجا بخوانید.

اما محمود آموزگار حقوقدان و مدیر نشر «کتاب آمه» در گفت وگو با خبرنگار کتاب ایرنا، با ارائه ادله و بررسی مواد قانونی، قانون نظام صنفی را از جمله مقررات مربوط به نظم عمومی و در نتیجه از «قوانین آمره» اعلام کرد. به عبارت دیگر هر شخص حقیقی یا حقوقی که به کسب و کار می پردازد، فرد صنفی محسوب شده و مشمول قانون نظام صنفی و ناگزیر از اجرای مقررات آن است؛ مگر آن که صنفی که به آن تعلق دارد قانون خاص صنفی داشته باشد.

محمود آموزگار حقوقدان و مدیر نشر «کتاب آمه»

قانون نظام صنفی از جمله «قوانین آمره» است

آموزگار به قانون نظام صنفی و موضوع «قانون خاص» و تاریخچه آن پرداخت و گفت: فعالیت صنفی و تشکیلات آن از جمله در کشور ما سابقه ای دیرینه دارد؛ فعالیتی که از پیدایش شهرها آغاز شده است. در ارتباط با تدوین و تصویب قانون نظام صنفی و در پی بالا رفتن درآمد حاصل از فروش نفت و گسترش شهرها و افزایش کسب و کارها و در نتیجه واحدهای صنفی در دهه 40، باتوجه به ضرورت ساماندهی و نیاز به یک قانون سراسری درباره اصناف، قانون نظام صنفی در سوم خرداد 1350 به تصویب رسید.

این حقوقدان با تاکید بر اینکه قانون نظام صنفی از جمله مقررات مربوط به نظم عمومی و در نتیجه از «قوانین آمره» است، ادامه داد: به عبارت دیگر هر شخص حقیقی یا حقوقی که به کسب و کار می پردازد، فرد صنفی محسوب شده و مشمول قانون نظام صنفی و ناگزیر از اجرای مقررات آن است؛ مگر آن که صنفی که به آن تعلق دارد قانون خاص صنفی داشته باشد. در ماده 51 اولین قانون نظام صنفی، تعیین صنوف مشمول این قانون از وظایف هیات عالی نظارت به شمار آمده و در ماده 61 همان قانون پزشکان، وکلای دادگستری، روزنامه نگاران، صاحبان دفاتر اسناد رسمی و موسسات بیمه و بانک ها و سایر مشاغل مشابه به تشخیص هیات عالی نظارت از شمول مقررات قانون نظام صنفی مستثنی شده اند.

به گفته او این قانون تا انقلاب اسلامی اجرا می شد، و پس از انقلاب، شورای انقلاب طی لایحه قانونی مورخ 13/4/1359 اصلاحات انجام شده توسط هیات عالی نظارت وقت را تصویب کرد. در تبصره 1 ماده2 این مصوبه قانونی، صنوفی که دارای قانون و مقررات خاص هستند از قبیل پزشکان، وکلای دادگستری، روزنامه نگاران و... از شمول قانون مستثنی شدند.

وی ادامه داد: در تاریخ 24 اسفند 1382 قانون نظام صنفی کشور تصویب شد که به موجب تبصره 1 ماده 2، صنوفی که قانون خاص دارند، از شمول قانون مستثنی شده اند.

آموزگار با اشاره به اینکه در ماده 91  قانون نظام صنفی 1382 برای نخستین بار به اشخاص حقیقی یا حقوقی که به موجب قوانین جاری موظف به اخذ مجوز فعالیت یا پروانه تاسیس، بهره برداری یا اشتغال از وزارتخانه ها و موسسات، سازمان ها یا شرکت های دولتی و ... هستند اشاره شده است، ادامه داد: در این قانون مقرر شده که چنانچه این قبیل اشخاص به عرضه کالاها یا خدمات به مصرف کنندگان مبادرت ورزند، مکلف هستند که علاوه بر مجوز فعالیت یا پروانه تاسیس نسبت به اخذ پروانه کسبی از اتحادیه مربوطه نیز اقدام کنند.

مقصود از قانون خاص، قانون خاص صنفی است

به گفته آموزگار در تاریخ 12/06/1392 اصلاحیه قانون نظام صنفی به تصویب رسید و در تبصره ماده 2 ضمن اشاره به مستثنی بودن صنوفی که قانون خاص دارند، به تعریف قانون خاص نیز پرداخته شده است. این تبصره در اصلاحیه قانون نظام صنفی مصوب 29/5/1403 نیز تغییری نکرده است.

این حقوقدان با تاکید بر اینکه مستثنی شدن صنوف دارای «قانون خاص» صنفی از شمول قانون نظام صنفی از سال 1392 آغاز نشده است، گفت: سابقه مدون آن به سال 1350 باز می گردد. در هر سه مصوبه قانونی 13/4/1359 شورای انقلاب و24/12/1382 و 12/06/1392 مجلس شورای اسلامی از دارندگان «قانون خاص» با لفظ صنوف نام برده شده است، دوم اینکه از تعریف انجام شده برای «قانون خاص» نیز چنین استفاده می شود که مقصود از قانون خاص، قانون خاص صنفی یا به تعبیر دیگر قانون خاص کسب و کار است. وکلا، پزشکان و ... قانون خاص صنفی خود را دارند و به این لحاظ از شمول قانون نظام صنفی مستثنی شده اند.

او ادامه داد: نشر که طبق بند 22 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی باید از آن وزارتخانه مجوز فعالیت دریافت کند، درعین حال ناگزیر از اخذ پروانه کسبی از اتحادیه ناشران و کتابفروشان است؛ به همان ترتیبی که در ماده 91 هر دو قانون 24/12/1382 و 12/6/1392 مقرر شده است. بنابراین تفکیک زمانی تعریف نشر به قبل و بعد از سال 1365 (تاریخ تصویب قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی) و اطلاق صنفی یا فرهنگی به آن توجیه نداشته بلکه نشر در عین این که فعالیتی فرهنگی است، صنفی نیز هست.

به گفته آموزگار تبصره بند (ج)ماده 92 قانون برنامه پنج ساله ششم تهیه آیین نامه اجرایی موضوع این بند را به عهده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی گذاشت که با همکاری وزارتخانه های راه وشهرسازی، نیرو، کشور و نفت تدوین شده و به تصویب هیات وزیران برسد. اقناع وزارتخانه های ذی ربط توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی چند سالی به طول انجامید و نهایتا آیین نامه اجرایی در تاریخ 30/3/1400 به تصویب هیات وزیران رسید.

او با اشاره به بند 3 ماده 1 این آیین نامه ادامه داد: در اینجا مقرر شده که ناشر «شخص حقیقی یا حقوقی فعال که دارای پروانه نشر از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و جواز کسب از اتحادیه مربوط» است.

از سوی دیگر بند (ح) ماده 55 قانون نظام صنفی، مرجع صالح بررسی و تعیین صنوف مشمول قانون نظام صنفی کشور را هیات عالی نظارت تعیین کرده است. مرجعی که صلاحیتش کماکان برقرار است.

او با ارائه یک نمونه توضیح داد: برای آشنایی بیشتر با جایگاه و عملکرد هیات و برخورد آن با یکی از موارد مشمول بند 22 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ذکر یک نمونه خالی از فایده نیست:
«مبانی شمول قانون نظام صنفی بر فعالیت کانون های تبلیغاتی (ماده 2 و تبصره آن و ماده 91) همچنین مبانی مورد استناد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی (بند های 6 و 22 قانون تاسیس وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و آیین نامه اجرایی تاسیس و نظارت بر نحوه کار و فعالبت کانون های آگهی و تبلیغاتی مصوب سال 1358 شورای انقلاب) مطرح و پس از بحث و بررسی پیرامون موارد یادشده و استماع بیانات جناب آقای انتظامی معاون مطبوعاتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در نهایت ضمن تاکید بر شمول قانون نظام صنفی بر فعالیت کانون ها و دفاتر مذکور مقرر شد دفاتر و کانون های تبلیغاتی وفق ماده 91 قانون نظام صنفی پس از دریافت پروانه یا مجوز تاسیس از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی نسبت به دریافت پروانه کسب از اتحادیه صنف مربوطه اقدام نمایند.» (صورتجلسه شماره 109 مورخ 16/7/1394هیات عالی نظارت- مجموعه قوانین و مقررات نظام صنفی- مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه-چاپ اول 1397- ص 23)

وظیفه شورای عالی انقلاب فرهنگی، تعیین سیاست های کلان فرهنگی است

آموزگار در مورد مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی گفت: درباره مصوبه، اهداف، سیاست ها و ضوابط نشر (1367 و 1389) و همچنین مصوبه 26/06/1375 در مورد ضوابط و مقررات تاسیس مراکز، موسسات، کانون ها و انجمن های فرهنگی و ماده واحده الحاقی موضوع جلسه مورخ 10/04/1382 به ویژه باید عرض کنم که حتی اگر در حکم قانون تلقی شوند، «قانون خاص» موضوع تبصره ماده 2 قانون نظام صنفی نیستند. چراکه تردیدی نیست که وظیفه شورای عالی انقلاب فرهنگی، تعیین سیاست های کلان فرهنگی و آموزشی و جایگاه آن مرجع عالی سیاست گذاری، تعیین خط مشی، تصمیم گیری و هماهنگی و هدایت امور فرهنگی، آموزشی و پژوهشی کشور در چارچوب سیاست های کلی نظام است.

به گفته این حقوقدان مصوبات 1367 و1389 در اساس در باره حوزه ممیزی و مسئولیت های ناشران به رعایت حدود و ضوابط قانونی در نشر آثار است. مصوبه 1367 در تبصره بند 4 ماده 3 مقررکرده بود «برخورد قانونی با موارد غیر مجاز از اصل فوق (اصل 24 قانون اساسی) مستثنی است و از سوی مراجع ذیربط به طریقی که در قانون تعیین شده است انجام می گیرد»؛ و از آن چنین نتیجه گرفته می شود که شورای عالی انقلاب فرهنگی تا تاریخ 20/1/1389 که مصوبه 1367 را نسخ کرده، در خصوص برخورد قانونی به اقدامات مخل به مبانی اسلام یا حقوق عمومی، هیچ وظیفه ای برای خود قائل نبوده و آن را به طرق تعیین شده در قانون احاله کرده است؛ اما شاید به علت عدم اقدام مجلس و ضرورتی که پدیدار شده در ماده 4 مصوبه 1389 برای نخستین بار مبادرت به تعیین مصادیق موارد مخل به مبانی اسلام یا حقوق عمومی کرده است.

وی افزود: این مقررات در حال حاضر برای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و ناشران و پدیدآورندگانی که آثارشان به چاپ می رسد، لازم الاجراست و نتیجه مراعات آن صدور مجوز قبل از انتشار کتاب است.

آموزگار ادامه داد: در ماده واحده مورخ 10/04/1382 الحاقی به مصوبه 27/06/1375 نیز مراکز تاسیس شده بر اساس تشابه فعالیت با استفاده از واژه (می توانند) مخیر شده اند که نسبت به تاسیس مجموعه تشکیلات مرکزی با عنوان اتحادیه، مجمع، جامعه، انجمن و سایر عناوین مشابه در سطح استانی، منطقه ای یا کشوری اقدام کنند. اقدامی که اجبار و الزامی در آن نیست و اختیاری است و مسلما چنین تشکیلاتی جایگزین «اتحادیه صنفی» مذکور در قانون نظام صنفی نبوده و از مجموعه مصوبات شورا نیز «قانون خاص» صنفی مذکور در تبصره ماده 2 قانون نظام صنفی نتیجه گرفته نمی شود.